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Formeln statt Verteilkämpfe beim Finanzausgleich
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Formeln statt Verteilkämpfe beim Finanzausgleich
Freitag, 22. März 2019

Die Höhe des Umverteilungsvolumens im Nationalen Finanzausgleich soll zukünftig durch eine Formel statt durch spannungsgeladene Verteilkämpfe im Parlament bestimmt werden.

Col du Pillon, an der Grenze zwischen Bern und Waadt. Bild: wikimedia - Zairon (CC

Der Nationale Finanzausgleich (NFA) hat unter anderem zum Ziel, die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und in der Steuerbelastung zwischen den Kantonen zu verringern und dabei die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit im nationalen und internationalen Verhältnis zu erhalten. Im Weiteren soll er den Kantonen eine minimale Ausstattung an finanziellen Ressourcen gewährleisten. Diese Ziele sollen mit Hilfe des sogenannten Ressourcenausgleichs erreicht werden, um den es im vorliegenden Beitrag geht.

Das Trilemma von Umverteilungssystemen

Ähnlich wie bei sozialpolitischen Umverteilungssystemen stehen die Entscheidungsträger auch hier vor einem Trilemma. Erstens wird eine finanzielle Absicherung angestrebt (minimale Ausstattung), zweitens muss das System finanzierbar sein und drittens dürfen die Anreize für die Kantone zur steuerlichen Standortpflege nicht zu stark leiden, sonst ist die Zielsetzung der Wahrung der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit in Frage gestellt.

Die Krux des Trilemmas: Man kann nur zwei Zielerreichungsgrade bestimmen, der dritte ergibt sich dann systembedingt. Im aktuellen System wird das Umverteilungsvolumen (die Kosten) alle vier Jahre von der Bundesversammlung festgelegt (in den Jahren dazwischen wird es entsprechend der Entwicklung des Ressourcenpotenzials der Kantone angepasst). Die Stärke der Progression der Beiträge an ressourcenschwache Kantone, also wie stark die Beiträge mit abnehmender Finanzkraft steigen, ist ebenfalls vorgegeben. Der dritte Zielerreichungsgrad, die finanzielle Ausstattung des ressourcenschwächsten Kantons, kann daher nicht mehr direkt gesteuert werden, er ergibt sich – wie die Ökonomen sagen – endogen. Nichtsdestotrotz müssen die politischen Entscheidungsträger die im Gesetz festgehaltene Zielvorgabe im Blickfeld haben, dass pro Kopf betrachtet kein Kanton systematisch unter die Marke von 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts fällt.

Systemwechsel infolge Übererfüllung des Mindestausstattungsziels

Der dritte Wirksamkeitsbericht des Bundesrats hat gezeigt, dass das Mindestausstattungsziel in den letzten Jahren übertroffen wurde. Der finanzschwächste Kanton Jura erreichte im Jahr 2018 nach Ressourcenausgleich einen Indexwert von 88,3%. Der Wirksamkeitsbericht kommt im Weiteren zum Schluss, dass die Mindestausstattung von 85% nach wie vor angemessen ist und dass das Umverteilungsvolumen (sogenannte «Gesamtdotation») aktuell zu hoch ist.

Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) nimmt diesen Umstand zum Anlass, einen Systemwechsel vorzuschlagen. Gemäss dem Vorschlag soll zukünftig die Finanzkraft des ressourcenschwächsten Kantons bei 86,5 Prozent des Schweizer Durchschnitts fixiert werden. Die Auszahlungen an die ressourcenschwachen Kantone werden wie heute progressiv vorgenommen, mit einer leicht angepassten aber nach wie vor festgelegten Formel. Daraus folgt zwangsläufig – Sie ahnen es schon –, dass das Umverteilungsvolumen nicht mehr direkt politisch fixiert werden kann, es ergibt sich systembedingt oder eben endogen. Damit entfallen in Zukunft wiederholte spannungsgeladene politische Grabenkämpfe um die Höhe des Umverteilungsvolumens, was ein Ziel der Urheber des Vorschlags war. Bundesrat und Ständerat unterstützen den Reformvorschlag der KdK, die Beratung im Nationalrat steht noch bevor.

Schätzungen zur Entwicklung des Umverteilungsvolumens

Die beiden Ökonomen Marius Brülhart und Kurt Schmidheiny (Universitäten Lausanne und Basel) haben im Auftrag der Geberkantone die zukünftige Entwicklung der Gesamtdotation des Ressourcenausgleichs geschätzt. Dabei vergleichen sie die Umsetzung der NFA-Reform gemäss KdK-Vorschlag mit einem Fortführen der heutigen Regel. In beiden Szenarien werden die Änderungen bei der Berechnung der Ressourcenpotentiale gemäss STAF (Steuerreform und AHV-Finanzierung) unterstellt. Diese reduzieren die Gewichtung der Unternehmensgewinne im Vergleich zu den Einkommen entsprechend ihrer tatsächlichen Ausschöpfbarkeit. Damit wird die Anreizproblematik entschärft, dass für gewisse Kantone und ihre Gemeinden bei Firmenansiedlungen die Einbussen beim NFA grösser sind als die zusätzlich erzielten Gewinnsteuereinnahmen.

Wenn der KdK-Vorschlag umgesetzt wird, so wird sich das Umverteilungsvolumen gemäss ihren Schätzungen langfristig (bis ins Jahr 2032) gegenüber heute um 111 Millionen auf 4.2 Milliarden Franken erhöhen. Bei einer Weiterführung der heutigen Regel würde dieses um 412 Millionen Franken abnehmen. Letztere Schätzung geht allerdings davon aus, dass keine vierjährliche Anpassung der Gesamtdotation durch die Bundesversammlung stattfindet. Hauptgrund für die stärkere Belastung von Bund und Geberkantonen im KdK-Szenario ist der höhere Ressourcenwert des finanzschwächsten Kantons. Während dieser gemäss KdK-Vorschlag auf 86,5% fixiert wird, würde er bei einer Fortschreibung der heutigen Regeln gemäss den Autoren auf 84% absinken. In der dynamischen Betrachtung – also unter Berücksichtigung der erwarteten Verhaltensanpassungen der Wirtschaftsakteure an die zukünftigen steuerlichen Rahmenbedingungen – deuten die Schätzungen in beiden Szenarien auf eine Reduktion des Umverteilungsvolumens gegenüber heute hin, wobei sich die Schätzungen für die zwei Szenarien gegenüber der statischen Betrachtung etwas annähern.

Im Weiteren schätzt die Studie, dass die KdK-Reform in Kombination mit dem NFA-Teil der STAF die Unterschiede in der Ressourcenstärke zwischen den Kantonen leicht stärker ausgleicht als das aktuelle System. Weil gleichzeitig die Anreizproblematik entschärft wird, geben die beiden Ökonomen dem Reformbündel insgesamt gute Noten.

Dies ist ein Gastbeitrag. Inhaltlich verantwortlich ist der jeweilige Autor, die jeweilige Autorin.

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